José Martín Reyes Rugerio[1]
Diagnóstico: la transición demográfica y el déficit de cuidado
Actualmente, la economía mexicana funciona gracias a un “subsidio” masivo e invisible. El valor económico del trabajo no remunerado en labores domésticas y de cuidados asciende al 26.3% del PIB. Este porcentaje no representa como tal riqueza adicional, más bien representa un costo de oportunidad fiscal y productivo. Al carecer de una infraestructura pública de cuidados, millones de personas, predominantemente mujeres, se ven forzadas a alejarse del mercado laboral formal o a trabajar en la informalidad para cubrir esta necesidad.
En este sentido, México enfrenta una convergencia de factores, por un lado, una demanda en constante crecimiento de servicios de cuidado derivada del envejecimiento poblacional y, por el otro, una contracción en la oferta tradicional de cuidados debido a la reducción de la base familiar y la necesaria incorporación de la mujer al mercado laboral. Estas desigualdades en la participación del mercado laboral se reflejan en la estructura de la piramide poblacional.
Gráfica 1. Población total de México por sexo y grupo de edad según condición de
participación laboral, 2023
PEA: Población Económicamente Activa
PNEA: Población no Económicamente Activa
Fuente: INEGI (2024b).
Este fenómeno se traduce en un doble impacto negativo para el Estado, en términos fiscales, genera una erosión constante de la base recaudatoria del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y del Impuesto al Valor Agregado (IVA) al mantener a millones de contribuyentes potenciales fuera del sistema tributario. Simultáneamente, en términos macroeconómicos, provoca una subutilización crónica de capital humano, lo que reduce artificialmente el PIB potencial de México e impide la convergencia con economías de la OCDE. Mientras no se “socialice” y formalice este costo, el país seguirá operando con un freno de mano estructural.
Las proyecciones demográficas del Consejo Nacional de Población (CONAPO) (en INEGI, 2024b), confirman que México transita aceleradamente hacia una sociedad envejecida. Entre los años 2025 y 2045, el país experimentará el cierre definitivo de su bono demográfico. Durante este periodo, la tasa de crecimiento de la población en edad productiva (15-64 años) sufrirá una considerable desaceleración, estancando la base natural de contribuyentes, mientras que la cohorte de 65 años y más crecerá a tasas dinámicas superiores al 3% o 4% anual.
Gráfica 2. Proyección de población total de México por grupo de edad, 2023 a 2050 (porcentajes)
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2024b).
Este cambio demográfico implica que la tasa de dependencia se deteriorará significativamente. Si hoy, por cada 100 personas en edad productiva, existe una carga manejable de dependientes compuesta mayoritariamente por niños (cuya inversión es de bajo costo relativo comparada con la salud geriátrica), para 2045 la pirámide poblacional se habrá invertido. El engrosamiento de la cúspide de la pirámide generará una presión de gasto público rígido e irreductible que, de no planificarse hoy, desplazará cualquier margen para la inversión productiva.
Al aplicar la metodología de Cuentas Nacionales de Transferencia (NTA)[2] al caso mexicano, el problema se revela en su dimensión financiera real. El ciclo de vida económico presenta dos etapas naturales de déficit, la infancia y la vejez, donde el consumo de los individuos supera a su ingreso laboral:
Donde el deficit del ciclo de vida D de los grupos de edad (a) correspondientes a la niñez y la tercera edad, implica que el consumo (c) no puede ser financiado por la producción propia yl (a), por lo que requerirá necesarimente de transferencias intergeneracionales.
Históricamente, el déficit de la infancia se ha cubierto mediante transferencias privadas dentro de los hogares. Sin embargo, el déficit de la vejez presenta un desafío de magnitud superior. A medida que la población envejece, el consumo agregado de salud y cuidados de larga duración se dispara, mientras que la capacidad de generar ingresos laborales en esa cohorte cae a cero. El riesgo central para el 2045 es el aplastamiento de la generación productiva.
Sin un mecanismo de aseguramiento público, una base laboral cada vez más pequeña deberá financiar simultáneamente el consumo creciente de los adultos mayores y la inversión necesaria en los niños. Esto es fiscalmente inviable bajo el esquema actual. La única forma de evitar que la carga impositiva sobre los trabajadores futuros es elevar la productividad promedio de la economía (yt) liberando horas de trabajo hoy dedicadas al cuidado informal.
Gráfica 3: Perfil de ingreso laboral (yl) vs. consumo (c) per cápita por edad en
México, 2025 – 2045.
Fuente: National Transfer Account (2017).
La Gráfica 3 evidencia la restricción estructural de la economía en México, la curva de ingreso laboral (yl) es insuficiente para sostener el envejecimiento futuro. El objetivo central del Sistema Nacional de Cuidados no es aumentar el gasto por sí mismo, sino expandir el área de superávit productivo.
Al liberar tiempo de las personas cuidadoras, predominantemente mujeres, para que se incorporen al mercado laboral formal, la política propuesta elevaría la curva yl, incrementando el volumen total de ingreso laboral (YL). Esto genera una doble dividendo, pues ensancharía la base gravable necesaria para pagar la deuda futura y reduciría la presión del déficit en los hogares.
Además, es necesario reconocer que el mercado privado es incapaz de resolver este déficit estructural por sí solo. El sector de cuidados presenta fallas de mercado clásicas que justifican la intervención del Estado.
Para 2045 la deuda pública podría volverse insostenible debido a las presiones de pensiones y salud, mientras el crecimiento económico se estanca por la falta de fuerza laboral disponible. La creación del Sistema Nacional de Cuidados no debe entenderse como una expansión del estado de bienestar por razones puramente éticas, sino como una medida de supervivencia fiscal indispensable para sostener la productividad agregada ante el cambio demográfico inminente.
Justificación económica
Tradicionalmente, la política fiscal se analiza de forma segmentada, por un lado la recaudación, que busca minimizar distorsiones, y por otro el gasto, que busca redistribuir. Sin embargo, para efectos de la presente propuesta y tomando en consideración el marco de Kaplow (2008), esta separación es ineficiente.
Es deseable que una intervención pública no dependa de si el instrumento de recaudación (por ejemplo, el impuestos al consumo) es progresivo por sí mismo, sino del efecto neto de la combinación impuesto-transferencia sobre el bienestar social.
La condición de optimización se expresa en la función de bienestar social (W), donde el gobierno busca maximizar la utilidad sujeta a la restricción de recursos, integrando el servicio de cuidados (Ccare) como un insumo productivo:
Es importante resaltar que la provisión privada de cuidados es subóptima debido a la existencia de externalidades positivas que el mercado no internaliza. Siguiendo la teoría de Salanié (2003), el cuidado infantil y geriátrico genera beneficios sociales que exceden el beneficio privado de la familia que paga por dichos cuidados.
El cuidado de alta calidad en los primeros 1,000 días de vida incrementa el desarrollo cognitivo y la salud futura del individuo (Secretaría de Salud, s.f.). El mercado privado cobra hoy por un beneficio que la sociedad “cobrará” en 20 años vía mayor productividad. Es por ello que sin intervención estatal, el costo marginal privado (CMP) de los cuidados es percibido como alto, llevando a un consumo menor al socialmente óptimo.
El SNC actúa como un subsidio pigouviano[3] en especie, reduciendo el costo sombra del cuidado para las familias e igualando el beneficio marginal social (BMS) con el costo marginal social (CMS):
Asimismo, desde la perspectiva de las Cuentas Nacionales de Transferencia, el SNC es el mecanismo para reequilibrar el contrato intergeneracional ante el envejecimiento.
El modelo NTA demuestra, como ya se mencionó con anterioridad, que el financiamiento del consumo en la vejez depende críticamente del ingreso laboral agregado (YL) de la generación activa. Si la generación activa futura es pequeña, por la baja natalidad, la única forma de mantener la solvencia es incrementar el capital humano (h) y la tasa de participación laboral:
Donde si la inversión temprana en cuidados de la primera infancia I cuidados es baja hoy (debido a la pobreza de tiempo de los hogares), la inversión en educación no bastará y en consecuencia el capital humano futuro (ht+1) no será insuficiente para pagar la deuda de pensiones, rompiendo la sostenibilidad fiscal, condenando al país a un círculo vicioso de pobreza.
En una economía moderna, los riesgos de longevidad y de crianza no pueden ser gestionados individualmente. El SNC representa la transición hacia una “sociedad de seguros mutuos”, donde el Estado provee la infraestructura básica que permite a los individuos asumir riesgos productivos (trabajar, emprender, innovar) sin el temor de desatender a sus dependientes. No es gasto corriente; es una inversión en la capacidad operativa de la sociedad para el año 2045.
La propuesta del Sistema Nacional de Cuidados
El Sistema Nacional de Cuidados que se propone no es un programa de transferencias monetarias, sino una estrategia de infraestructura económica, o dicho en otras palabras una red articulada de servicios públicos, privados y comunitarios que garantiza el derecho al cuidado y libera tiempo productivo. El diseño obedece al principio de eficiencia dinámica, es decir, priorizar las intervenciones que generan el mayor retorno social y fiscal a largo plazo.
Se sugiere que el SNC sincorpore dos componentes estratégicos que atiendan directamente las etapas de déficit del ciclo de vida identificadas en el diagnóstico demográfico.
Componente 1: Atención integral a la primera infancia
El primer componente tiene como objetivo central la maximización del capital humano futuro (ht+1) y la habilitación laboral inmediata de las personas cuidadoras, concentradas principalmente en las madres. Es necesario crear una red nacional de Centros de Desarrollo Infantil con cobertura universal progresiva. A diferencia de los modelos de guardería tradicionales, estos centros necesitan operar bajo un enfoque pedagógico y nutricional riguroso, alineado con la evidencia internacional que demuestra que la inversión en los primeros 1,000 días de vida ofrece la tasa de retorno más alta de cualquier política pública (BID, 2019; Unicef, 2023).
Para materializar este pilar, es indispensable la certificación y profesionalización del sector. El SNC transformará el cuidado informal en una industria de servicios formalizada, creando empleos con seguridad social para miles de cuidadores y educadores. Esta formalización no solo eleva la calidad del servicio, sino que integra a un nuevo segmento de trabajadores a la base contributiva del Estado.
Componente 2: Sistema de cuidados de largo plazo
El segundo componente busca mitigar la carga creciente de la dependencia en la vejez, evitando que la fuerza laboral en su etapa de mayor productividad (40 a 60 años) se vea forzada a abandonar el mercado para cuidar a sus padres. La estrategia podría basarse en un modelo de atención domiciliaria pública, que provee visitas regulares y asistencia técnica en el hogar para adultos mayores con dependencia moderada, permitiendo su permanencia en la comunidad y reduciendo la presión sobre la infraestructura hospitalaria.
Para los casos de dependencia severa, se plantea el desarrollo de una red de Centros de Día y Residencias Especializadas, financiadas mediante un esquema mixto que combina subsidio público y copago. A largo plazo, la sostenibilidad de este pilar requerirá la exploración de un Seguro de Dependencia, un nuevo brazo de la seguridad social financiado mediante cotizaciones específicas, diseñado para mutualizar el riesgo de longevidad extrema.
Focalización
Dada la restricción presupuestaria, el despliegue del SNC debería ser progresivo y estratégicamente focalizado para garantizar la sostenibilidad fiscal en su etapa de arranque. Para la fase 1 (2025-2030) se sugiere que el acceso sea gratuito para los hogares situados en los primeros cuatro deciles de ingreso y para mujeres jefas de familia en búsqueda activa de empleo.
Para los estratos de ingreso medio y alto, el sistema podría operar bajo un esquema de copago escalonado proporcional al nivel de renta. Este diseño evita subsidiar el consumo de quienes poseen capacidad de pago, manteniendo la progresividad del gasto público. Asimismo, el acceso a los servicios subsidiados estará vinculado a criterios de corresponsabilidad, incentivando la participación en el mercado laboral formal o en programas de capacitación, lo que refuerza el objetivo macroeconómico de incrementar la productividad agregada (yt) y la base gravable del país.
Este diseño de focalización progresiva no es una renuncia a la universalidad, sino una aplicación estricta de la eficiencia fiscal. Bajo el principio de Kaplow (2008), dirigir el subsidio total (Tneto<0) exclusivamente a los hogares donde la restricción de liquidez impide la inversión en capital humano maximiza el bienestar social agregado, evitando la transferencia de recursos públicos a quienes ya pueden financiar el servicio privadamente. Al mismo tiempo, esta arquitectura responde al mandato de Shafik (2021) de construir una “sociedad de seguros mutuos” donde el Estado garantiza un piso mínimo de seguridad (el cuidado) para que todos los individuos, independientemente de su origen, puedan asumir los riesgos productivos necesarios para el desarrollo, materializando así un nuevo contrato social basado en la inversión en capacidades y no solo en la asistencia.
Incidencia y riesgos
La viabilidad política y económica del Sistema Nacional de Cuidados exige trascender la contabilidad presupuestaria para evaluar su impacto distributivo y su robustez ante la incertidumbre. A diferencia de las políticas de transferencias monetarias no condicionadas, el SNC opera simultáneamente como un mecanismo de igualación de oportunidades y como un estabilizador automático frente a la volatilidad económica.
El análisis de incidencia neta, fundamentado en la metodología de microsimulación fiscal, revela que el SNC posee un carácter altamente progresivo. Los hogares situados en los primeros deciles (I – V) de ingreso se posicionan como los ganadores netos absolutos del sistema; al carecer de capacidad de pago para adquirir servicios privados, la provisión pública de cuidados representa una transferencia en especie que libera a las mujeres de estos hogares para generar ingresos laborales, incrementando su renta disponible de manera significativa. Este efecto supera con creces cualquier costo indirecto asociado al financiamiento del sistema, validando la hipótesis de que la infraestructura de cuidados es la herramienta más efectiva para romper la trampa de pobreza intergeneracional.
Por su parte, los segmentos de clase media se benefician al reducir su gasto de bolsillo[4] en cuidados privados de baja calidad o informales, lo que mejora la seguridad financiera del hogar. Aunque los deciles más altos soportan una mayor carga del financiamiento debido a la estructura progresiva del Impuesto Sobre la Renta, se benefician indirectamente de las externalidades positivas generadas por una mayor productividad agregada y la reducción de los costos sociales asociados a la desigualdad, alineándose con el principio de bienestar social agregado descrito por Kaplow (2008).
Gráfica 4. Porcentaje de ingreso de los hogares, actual vs proyección con inversión de 1.5% del PIB al SNC
Fuente: Elaboración propia con datos del simulador fiscal del CIEP.
El simulador no cuenta con una sección particular en temas de cuidados, para efectos de este informe, se aumentó, de manera general, 1.5% del PIB a través de ingresos mediante recaudación en IVA e ISR.
Más allá de la redistribución estática, el SNC fortalece la resiliencia macroeconómica del país mediante la implementación de una estrategia de “doble buffer”[5] (OCDE, 2024). Esta concepción postula que un Estado solvente debe mantener dos líneas de defensa ante crisis sistémicas. En primer lugar, el SNC refuerza el buffer financiero o de estabilidad; al aumentar la base laboral formal, se robustecen los ingresos tributarios no petroleros, reduciendo la dependencia de la deuda y creando el espacio fiscal necesario para enfrentar choques de liquidez.
Simultáneamente, se consolida el buffer social o de resiliencia física. Ante choques económicos adversos, como recesiones o pandemias, la infraestructura de cuidados actúa como un estabilizador automático que evita que los hogares, especialmente las mujeres, se vean forzados a abandonar el mercado laboral para atender emergencias domésticas. Esta capacidad de retención del empleo preserva el tejido productivo y evita posibles efectos en el desempleo, protegiendo la base tributaria futura de una erosión estructural.
La ejecución de una política de esta magnitud conlleva riesgos operativos que deben ser gestionados desde el diseño institucional. El principal desafío radica en el riesgo de una demanda explosiva que supere la capacidad instalada inicial; para mitigarlo, se propone una implementación escalonada por zonas geográficas y grupos etarios, priorizando la primera infancia y la dependencia severa bajo criterios de vulnerabilidad.
Finalmente, para evitar la inercia burocrática, el diseño del sistema debe ser descentralizado, donde el Gobierno Federal mantenga la rectoría financiera y normativa, pero la provisión de los servicios se ejecute a nivel municipal o mediante alianzas público-privadas supervisadas. En balance, el costo de inacción, representado por la pérdida del bono demográfico y una trayectoria de deuda insostenible hacia 2045, supera exponencialmente los riesgos operativos de la implementación, convirtiendo al SNC en la opción de menor riesgo fiscal a largo plazo.
Conclusiones
El análisis confirma que la creación del Sistema Nacional de Cuidados (SNC) trasciende la esfera de la política social tradicional; se constituye, en realidad, como el pilar central de la estrategia de sostenibilidad fiscal de México. La inercia demográfica hacia el año 2045 plantea ineludiblemente una infraestructura pública que socialice el costo de los cuidados, la contracción de la fuerza laboral y la presión de gasto en pensiones y salud derivarán en una crisis de deuda soberana o en un estancamiento secular de la productividad.
En última instancia, la implementación del Sistema Nacional de Cuidados representa la materialización de lo que Shafik (2021) denomina un “nuevo contrato social”. México no puede aspirar al desarrollo si mantiene un arreglo institucional obsoleto donde el costo del cuidado recae privadamente en los hogares, subsidiando ineficientemente a la economía a costa del bienestar de las mujeres.
Para operacionalizar esta visión, se recomienda la siguiente secuencia de reformas estructurales:
1. Reforma Constitucional (Artículo 4º): Elevar el “Derecho al cuidado” a rango constitucional, estableciendo la obligación del Estado de garantizarlo bajo los principios de corresponsabilidad y sostenibilidad financiera.
2. Ley General del Sistema Nacional de Cuidados: Expedir el marco normativo que defina la concurrencia entre Federación, Estados y Municipios, estableciendo la creación del Instituto Nacional de Cuidados como órgano regulador y certificador, no solo como ejecutor de gasto.
3. Reforma a la Ley del ISR y CFF: Modificar el Código Fiscal de la Federación para dotar al SAT de facultades ampliadas en interoperabilidad bancaria y trazabilidad de plataformas digitales, etiquetando explícitamente (mediante un transitorio en la Ley de Ingresos) que el excedente recaudatorio por eficiencia se destinará al Fideicomiso del SNC.
Referencias
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). (2019). Invertir 1000 días es invertir para toda la vida, https://blogs.iadb.org/desarrollo-infantil/es/invertir-1000-dias-es-invertir-para-toda-la-vida/
Fondo de las Nacione Unidas para la Infancia (Unicef). (2023). De los primeros 1000 días a un futuro resiliente, Panamá, Unicef, https://www.unicef.org/lac/media/43591/file/De%20los%20primeros%201000%20d%C3%ADas%20a%20un%20futuro%20resiliente%20.pdf
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). (2024a). Cuenta satélite del trabajo no remunerado de los hogares de México (CSTNRHM) 2023, INEGI, https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2024/CSTNRHM/CSTNRHM2023.pdf
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). (2024b). Hombres y mujeres en México 2024, INEGI, https://www.inegi.org.mx/contenidos/productos/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/nueva_estruc/889463921318.pdf
Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP). (2025), Simulador fiscal CIEP, https://simuladorfiscal.ciep.mx/
Kaplow, L. (2008). The Theory of Taxation and Public Economics, Princeton University Press.
OCDE (2024). Global Debt Report 2024. OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/91844ea2-en
ONU Mujeres, INMUJERES & CEPAL (2021). Costos, retornos y efectos de un sistema de cuidado infantil universal, gratuito y de calidad en México. Ciudad de México. Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres, https://mexico.unwomen.org/sites/default/files/Field%20Office%20Mexico/Documentos/Publicaciones/2021/twopager_pobinfantil.pdf
Presidencia de la República. (2025). Gobierno de México: En 2026 se construirán 200 Centros de Educación y Cuidado Infantil para madres trabajadoras, https://www.gob.mx/presidencia/prensa/gobierno-de-mexico-en-2026-se-construiran-200-centros-de-educacion-y-cuidado-infantil-para-madres-trabajadoras
Salanié, B. (2003), The economics of taxation, The MIT Press, Cambridge.
Secretaría de Salud (2018). Estructura del gasto de Bolsillo por Motivos de Salud en Hogares Mexicanos, 2016, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/419440/181207_Gasto_bolsillo_2016.pdf
Secretaría de Salud. (s.f.). Pronam. Primeros 1000 días de vida, https://pronamsalud.csg.gob.mx/pronam-primeros-1000-dias.pdf
Servicio de Administración Tributaria (SAT). (2025). Informe tributario y de gestión. Al cuarto trimestre de 2024, http://omawww.sat.gob.mx/cifras_sat/Documents/ITG_2024_4T.pdf
Shafik, M. (2021). What We Owe Each Other: A New Social Contract for a Better Society. Princeton University Press.
National Transfer Account (2017). NTA Interactive Data Explorer Consumption and Labor Income Profiles, https://ntaccounts.org/web/nta/show/Interactive%20Data%20Explorer
United Nations (2013). National Transfers Account Manual: Measuring and Analyzing the Generational Economy, United Nations.
[1] Internacionalista, Especialista en Desarrollo Social y Maestro en Políticas Públicas. Busco entender el mundo a través de la riqueza de los viajes, la estrategia del ajedrez y la inmersión en la esencia de cada cultura local.
[2] La metodología de Cuentas Nacionales de Transferencia (NTA) es un sistema contable integral que mide los flujos económicos entre grupos de edad. Su premisa central es cuantificar el déficit de ciclo de vida (la brecha entre consumo e ingreso laboral (YL), revelando cómo las poblaciones dependientes (niños y ancianos) financian su consumo (C) a través de transferencias públicas, privadas y reasignaciones de activos generados por la población en edad productiva (United Nations, 2013).
[3] El impuesto pigouviano es el instrumento diseñado para subsanar fallas de mercado, específicamente las externalidades negativas. Este gravamen busca internalizar el costo social del daño forzando al agente económico a reflejarlo en el precio, lo cual devuelve a la economía a un estado de equilibrio eficiente (Salanié, 2003).
[4] El gasto de bolsillo se define como los pagos realizados por el hogar al momento de recibir servicios de salud. Su análisis permite valorar la protección financiera que el sistema público de salud ofrece a los hogares, así como los riesgos de que estos incurran en gastos catastróficos (Secretaría de Salud, 2018).
[5] El concepto de “doble buffer” en política pública se refiere a la necesidad de mantener dos líneas de defensa ante crisis sistémicas: 1) un amortiguador financiero (espacio fiscal y reservas) para absorber shocks de liquidez; y 2) un amortiguador físico/social (infraestructura y capital humano resiliente) para resistir shocks estructurales.
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