Por Ulises González Garduño
El próximo 8 de septiembre el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, entregará al Congreso de la Unión el Paquete Económico 2027. Como ocurre cada año, buena parte de la discusión pública se concentra en cuánto se espera recaudar, cuánto se propone gastar, cuáles serán las prioridades y qué sectores ganan o pierden recursos. Sin embargo, en este artículo añadimos otros elementos a la discusión: ¿qué debe privilegiar el proceso presupuestario, la efectividad en la toma de decisiones o una mayor representación y participación en su diseño?
1. El presupuesto más allá de cifras.
Una de las actividades prioritarias del Estado es el proceso que conlleva la elaboración y aprobación del presupuesto público, en el cual intervienen los poderes Ejecutivo y Legislativo. Su importancia radica en que el presupuesto es uno de los instrumentos más importantes de política pública debido a que ahí se plasma el destino de los recursos públicos federales y, con ello, la capacidad del Estado para atender políticas de salud, educación, infraestructura, seguridad, desarrollo social, entre otros.
Además, el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) no tiene efectos únicamente sobre el Gobierno Federal. También determina de manera importante las finanzas de las entidades federativas y municipios, a través del gasto federalizado. Para muchos gobiernos subnacionales, las participaciones y aportaciones federales representan la mayor parte de sus ingresos y, por lo tanto, condicionan su capacidad de gasto.
Por ello, el proceso presupuestario requiere un alto grado de efectividad. Existen plazos constitucionales y legales que deben cumplirse y, una vez iniciado el ejercicio fiscal, el funcionamiento de múltiples políticas públicas y programas depende de que los recursos puedan ejercerse oportunamente.
2. ¿Qué tipo de presupuesto queremos?
A lo largo del tiempo se han desarrollado distintas técnicas presupuestarias. Algunas buscan mantener el control del gasto; otras, la continuidad de los programas, la relación entre recursos y resultados o una mayor intervención ciudadana. Sin ahondar en las características de cada uno de los tipos de presupuesto que se pueden realizar, a continuación se muestran los más usados (CIEP y ASF, 2016):
a) Presupuesto tradicional. El presupuesto tradicional o presupuesto por objetos específicos de gasto, de finales del siglo XIX y principios del XX. Tuvo un enfoque dirigido al control efectivo de las cuentas. México lo utilizó de 1930 a 1976.
b) Presupuesto incremental. Supone incrementos de montos en función de la inflación o nuevas metas, sin realizar una extensa justificación del financiamiento del año previo.
c) Presupuesto de Análisis Costo/Beneficio. Su presupuestación es a través de un análisis de costo beneficio.
d) Presupuesto Operativo. Cobertura de un periodo específico y los ingresos y gastos planeados de una organización durante ese marco temporal.
e) Presupuesto Financiero. Se estima con base en cómo se va a desempeñar la obtención de efectivo en el futuro y cómo gastará ese efectivo en el mismo marco temporal.
f) Presupuesto Flexible. Se consideran una serie de rangos alternativos de actividad.
g) Presupuesto por programas. Se enfoca en la planeación de los recursos públicos vinculando el costo de los programas con sus resultados.
h) Presupuesto basado en el desempeño. Está basado en los períodos de largo plazo cuya evaluación consiste en el desempeño de cada dependencia de gobierno y los recursos se destinan a partir de la relación entre sus actividades.
i) Presupuesto Participativo. Los ciudadanos, individual o colectivamente pueden contribuir en la toma de decisiones del presupuesto público a través de reuniones anuales con las autoridades gubernamentales.
j) Presupuesto Base Cero. Consiste en revaluar todos los programas y gastos desde de cero; es decir, se elabora como si fuera la primera vez en cada ejercicio fiscal, y se evalúa y justifica el monto con las necesidades de cada renglón. Prácticamente se olvida del pasado para planear con plena conciencia el futuro (CEFP, 2005) (énfasis agregado).
Para la discusión que aquí planteo, dos de estos presupuestos son interesantes: el Presupuesto Base Cero y el Presupuesto Participativo. Respecto al primero, en teoría tiene como finalidad revisar y justificar nuevamente los programas y gastos en cada ejercicio, en lugar de asumir que lo realizado en el año anterior debe continuar prácticamente de la misma forma. El segundo busca considerar a los ciudadanos, individual o colectivamente, en decisiones relacionadas con el destino de los recursos públicos.
3. Presupuesto eficiente, participativo o incremental
Desde la corriente neoinstitucionalista de la elección racional, se debería considerar que las instituciones involucradas —en este caso, el Congreso de la Unión y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público— opten por aquel presupuesto que sea más eficiente en términos financieros, el cual podría ser el Presupuesto Base Cero, debido a que es un presupuesto cuyo ejercicio busca garantizar que los recursos atiendan a las verdaderas necesidades de cada ejercicio fiscal. Incluso el ex Secretario de Hacienda Luis Videgaray[1] anunció que se utilizaría esta metodología para el ejercicio fiscal de 2016, pero nunca se logró.
Por otro lado, el PEF se ejerce con recursos de la población y algunos sectores considerarían que lo más justo o democrático sería que se optara por un Presupuesto Participativo, el cual se ha intentado implementar en algunas entidades federativas como la Ciudad de México y Jalisco, pero en el orden federal encuentra importantes limitaciones, especialmente si se pretende realizar a través de una consulta popular. Al respecto al artículo 35 de la Constitución establece lo siguiente:
“No podrán ser objeto de consulta popular… la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, ni las garantías para su protección; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la permanencia o continuidad en el cargo de los servidores públicos de elección popular; la materia electoral; el sistema financiero, ingresos, gastos y el Presupuesto de Egresos de la Federación; las obras de infraestructura en ejecución; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta” (énfasis agregado).
Los motivos a los cuales atribuyo que estos dos presupuestos no se ejerzan se relacionan con la disyuntiva entre la efectividad/ejecutividad y la representación/participación. Por un lado, generar un Presupuesto Base Cero requiere mucho tiempo para su preparación, al necesitar de un análisis puntual que tendría que renovarse cada año, por lo cual no se cumpliría con la efectividad en la ejecución que se mencionó con anterioridad. Por otro lado, el Presupuesto Participativo complicaría la toma de decisiones, ya que generaría un aumento en el número de actores cuyo acuerdo sería necesario para modificar o establecer los recursos que se destinarán a diversas políticas públicas.
Digamos que un término medio entre estas dos disyuntivas es el Presupuesto Incremental: por un lado, hace más efectiva su ejecución al limitarse a realizar ajustes por la inflación y, por el otro, cumple parcialmente con la representación al considerar la distribución de recursos que en años anteriores han acordado los representantes del pueblo (diputados).
4. El aspecto inercial del presupuesto.
Considero que la integración del PEF está estrechamente relacionada con la corriente neoinstitucional histórica (Peters, 2003), debido a que en la gran mayoría de los ramos generales que lo componen existe una especie de “path dependence”. Es decir, las decisiones que se tomaron en el pasado respecto a la programación de los ramos determinan el presupuesto que se destinará en los años subsecuentes. Únicamente se visualizan grandes cambios en aquellos programas que son prioritarios para cada administración, aunque incluso se perciben desempeños parecidos entre diferentes administraciones (sexenios).
5. ¿Dónde queda el control parlamentario del Congreso?
En este punto el problema no se limita a elegir entre eficiencia o participación como si fueran alternativas excluyentes. El reto está en diseñar reglas e instituciones que permitan mantener la efectividad del proceso presupuestario y, al mismo tiempo, ampliar la calidad de su discusión.
La entrega del Paquete Económico no debería considerarse únicamente como el inicio de una negociación sobre montos. También tendría que ser una oportunidad para discutir supuestos, prioridades, resultados y consecuencias. El Congreso de la Unión tiene la facultad constitucional para ejercer un papel fundamental en ese equilibrio: representar intereses diversos, analizar la propuesta del Ejecutivo y ejercer un verdadero contrapeso y control parlamentario en la discusión y aprobación del presupuesto, que es una de las decisiones públicas más importantes del año.
Por ello, considero que se deben añadir mecanismos que fortalezcan la participación de actores técnicos y sociales en el análisis y discusión del presupuesto, sin dejar de lado la necesidad de tomar decisiones dentro de plazos definidos. En ese sentido, es pertinente retomar la discusión sobre la conveniencia de contar con una figura de carácter técnico e independiente, como un Consejo Fiscal[2], capaz de monitorear, evaluar y proyectar las finanzas públicas con criterios objetivos y profesionales.
6. ¿Qué esperar para el PEF 2027?
La próxima presentación del Paquete Económico 2027 volverá a poner sobre la mesa cifras de crecimiento, ingresos, gasto, deuda y prioridades gubernamentales. Efectivamente, habrá que analizar cada una de ellas. Pero también vale la pena analizar el proceso desde una perspectiva institucional.
El presupuesto es una expresión de las prioridades del Estado y, en buena medida, de la forma en que se distribuyen recursos, capacidades y oportunidades. Por eso, la pregunta no debería ser solamente cuánto se va a gastar, sino cómo se decide, quién participa en esa decisión y qué mecanismos existen para evaluar si los recursos realmente están produciendo los resultados esperados.
Uno de los grandes desafíos es lograr la convergencia entre un proceso suficientemente eficiente para funcionar, pero también abierto y deliberativo para representar una sociedad cada vez más compleja.
Referencias.
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP). (2005). El presupuesto base cero (compilación de notas seleccionadas). Palacio Legislativo de San Lázaro.
Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) y Auditoría Superior de la Federación (ASF). (2016). Técnicas presupuestarias.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Peters, G. (2003). El nuevo institucionalismo en la ciencia política. Gedisa.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (2026). Calendario de publicaciones de finanzas públicas: Paquete Económico 2027, 8 de septiembre de 2026.
[1] https://sustava.mx/presupuesto-base-cero/
[2] https://yomesumo.mexicoevalua.org/desafios/si-es-necesario-un-consejo-fiscal-como-instituirlo-para-que-en-verdad-cuente
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